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铁路招标制度改革被指原地踏步缺乏独立监督

发布时间:2019-06-09 10:56:04
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随着铁路系统贪腐窝案陆续开庭审理, 隐秘其中的政商关系也浮出水面。贪腐官员将会受到法律的严惩,习惯了“大一统”与“高度集权”管理方式的“铁老大”,也在3月份 ,进行体制整改,实行政企分开。

贪腐背后与铁道部门的大规模采购紧密相联。一方面是数千亿元资金的公共资金采购项目,另一方面则是在政府采购领域缺乏有效监管。但是,法律专家担忧,如果无法解决铁路系统招标采购体系制度层面的问题,滋生和孕育腐败的温床依然难以消除。

采购制度缺陷

从法律制度层面,铁路系统招标采购体系并非无法可依。

早在上世纪80年代中期,我国不少公共部门的建设项目就引进了关税及贸易总协定(WTO前身)下的《政府采购协定》中的招标采购工具。

原铁道部于1987年3月19日颁布实施(铁基[1987]268号)《铁路基本建设工程施工招标投标办法》,要求本系统基本建设计划的铁路大中型项目或小型项目所需的货物、工程和服务的采购标的,都要进行招标,铁道部下属的铁路局、集团公司、企事业单位等投资建设的项目,也应实行招标。

从2000年1月1日开始,《招标投标法》开始实施。按照该法的强制性规定,包括铁道系统在内的所有公共部门所需的建设项目包括货物、工程和服务方面的采购标的,均必须通过招标方式进行采购。

原铁道部于2002年8月24日颁布新的《铁路建设工程招标投标实施办法》,规定对新建或改建国家铁路和国家与地方或企业合资铁路以及地方铁路的固定资产投资项目的施工、监理及与建设工程有关的重要设备和主要材料采购等项目,包括专用铁路和铁路专用线的建设项目,工程总投资200万元(含)以上或施工单项合同估算价在100万元人民币以上的、理单项合同估算价在10万元人民币以上的,以及重要设备、主要材料采购单项合同估算价在50万元人民币以上的货物、工程和服务,必须进行公开招标采购。铁路系统所需货物、工程和服务的招标采购信息,要求在《人民铁道报》和中国铁路建设投资上公开发布。

2003年1月1日公布的《政府采购法》要求,各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购货物、工程和服务都需依据《政府采购法》。

既然铁路系统招标采购体系并非无法可依,为什么在此领域仍然贪腐频发?

“铁路系统的贪腐案件与政府采购领域缺乏有效监管有重要关系。”北京市辽海律师事务所高级律师、中国经济体制改革研究会首席法律顾问谷辽海向《中国经营报()》表示。

谷辽海认为,一方面,由于上述法律法规没有被真正的落实执行。比如自2003年1月1日《政府采购法》开始实施以来,铁路建设所需的工程、货物和服务,至今基本上还没有纳入这部政府采购法的管辖范围。但从《WTO政府采购协定》成员来看,无论是全部或部分使用公共资金的铁路建设项目均属于政府采购法的管辖范围。

谷辽海查阅财政部站发现,2009年全国政府采购规模为7413.2亿元,但这显然并没有把铁道系统的政府采购计算进去。因为从2008年年底到2010年,铁路投资就占了4万亿元投资中的近一半,高达2万亿元。

由于铁路系统长期以来封闭运行,其招标采购行为也同样较为封闭,游离于财政部和发改委的监管,或者说财政部和发改委对铁路系统的制约成为“软约束”。

“通过、丁书苗等系列案件,我们能够发现,刘志军等实权人物完全架空了招标采购制度,所有项目的招标采购,其严谨的采购程序完全流于形式。重大项目的中标结果不是按照竞争性的招标采购程序自然得出来的,而是根据权力出租寻租的具体情况得出的;所有项目的采购价格不是公平竞争结果,而是中标供应商根据自己所应获取的超额利润、权力租金、项目成本等因素叠加计算出来的。”谷辽海说。

另一方面,现行的法律法规存在缺陷,导致没有充分体现公平竞争,避免腐败和暗箱操作的立法目的。

谷辽海认为,在《招标投标法》与《政府采购法》双轨制运行的情况下,对于同样使用公共资金进行采购的,究竟适用哪部法律,人们往往会无所适从。比如采购信息披露、供应商资格审查、采购监管程序、权利救济途径等方面,适用不同法律,通常会得出不同的结果。在两部法律存在诸多盲点的情况下,往往会给暗箱操作的部门和相关人员提供了更多的灵活空间。

仍缺乏独立监督机制

今年两会期间,第十二届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》的议案,铁道部实行政企分开,将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部;组建国家铁路局,由交通运输部管理,承担铁道部的其他行政职责;组建中国铁路总公司,承担铁道部的企业职责;不再保留铁道部。

那么,变身为企业的铁道系统,能否消除滋生和孕育腐败的温床呢?

政府采购专家、国家信息中心助理研究员吕汉阳介绍,各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购货物、工程和服务都需依据《政府采购法》。国有企业使用公共资金进行招标采购需要依据《招标投标法》。

而现行的《招标投标法》缺乏统一的信息披露渠道、独立的监督机制和有效的供应商权利救济机制。

“规范、透明、广泛的信息披露,能够保证所有合格供应商均有平等的竞争机会,参与公平竞争的供应商越多,采购部门腐败的概率和空间就越小,最终成交的采购价格也就越接近市场成本,所获取的货物、工程和服务,也就物有所值。”谷辽海告诉。

但是,实践操作中,很多采购项目表面上是公开招标采购达成的,而实际上则是通过黑箱操作的方式进行的。因为在采购人还没有开始招标采购之前,采购部门已经有了感兴趣的施工单位(即“中标供应商”)进场开始工作。在所有投标供应商参与之前,采购部门(即“建设单位”)与“中标供应商”实际上私下里均已经达成了“合作协议”(即“黑合同”),而通过招标采购方式所达的“中标合同”(即“白合同”),仅仅只是为了欺骗所有参与供应商和政府相关部门。

谷辽海认为,从目前《招标投标法》的相关规定来看,这部法律强调的是自查自纠或者说各管各的监督机制。例如,铁道系统所需的货物、工程和服务,采购过程中所出现的暗箱操作现象,遭遇投诉时,通常是由本部门自行处理的。

类似情况的,我国建筑、民航、公路等领域的招标采购,同样也是本部门自行监督、自我纠正的。

除此之外,吕汉阳介绍,在国外,使用公共资金采购中的关联企业交易行为是被明文禁止的。然而,由于相关法律空白,我国对国有企业使用公共资金采购中的关联交易却是普遍存在的,经常是集团公司招标,下属的的子公司甚至“孙公司”中标,形成了封闭的体内循环,体系外的企业很难中标或者也是通过层层转包“拿了最少的钱,干了最累的活”。这导致国有企业招标程序不透明,大量利益关联式采购常有发生。

为此,有专家建议,相关完善法律法规,引入第三方独立监督机制。建立规范、透明、广泛的信息披露,能够保证所有合格供应商均有平等的竞争机会,建立公平有序的市场竞争秩序,使更多的供应商有平等参与的竞争机会。

“否则,铁路系统组织机构虽然变了,但与先前一样,没有完善的法律制度,没有独立的第三方监督体系,没有建立起对受伤供应商的权利救济机制给予有效保障的渠道和制度,铁路系统腐败的制度环境并未根除。”谷辽海说。

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